Refaire la Démocratie (II) : LA BATAILLE DU PARLEMENT (Dominique RAIMBOURG – Philippe QUÉRÉ)

Quels critères d’efficacité pour des institutions démocratiques ?

L’organisation verticale et managériale mise en place depuis les élections de 2017 est assumée et défendue au nom de l’efficacité. Mais quel sens peut avoir ce mot s’agissant d’institutions ? Le comité permanent du bureau politique du parti communiste chinois composé de sept membres pourrait probablement se prévaloir d’une certaine efficacité au regard du développement du pays ces dernières dizaines d’années. Est-ce bien le sujet ?

Ce discours repose notamment sur des stéréotypes et des contre vérités sur la prétendue lenteur du parlement qui serait le maillon faible de nos institutions. Regardons-y de plus près ! Le rapport parlementaire n°3100 relatant les travaux de la commission Bartolone – Winock sur nos institutions s’est notamment livré à une comparaison des procédures parlementaires des pays européens. Et avec une durée moyenne d’examen d’un texte, de son dépôt à son adoption définitive, de 149 jours, notre parlement figure parmi les plus rapides. Seuls les pays monocaméraux, ne disposant que d’une chambre parlementaire (et non comme nous d’une Assemblée et d’un Sénat), présentent des moyennes d’examen plus rapides[1].

Par ailleurs, que savons-nous du temps et des moyens humains et financiers mobilisés par les administrations centrales pour préparer ces mêmes projets de lois ? Tout indique qu’il s’écoule là bien plus de temps. Alors que quelques députés, accompagnés de quelques administrateurs de leur commission parlementaire et de leurs assistants vont en quelques semaines, de manière transparente, auditionner l’ensemble des parties prenantes concernées par un texte, débattre et amender publiquement à plusieurs reprises celui-ci, quels moyens le pouvoir exécutif y aura-t-il préalablement consacré et cela en toute opacité ?

Réduire l’évaluation de l’efficacité de notre procédure institutionnelle à quelques chiffres est très discutable. Il est troublant que le nouveau Président de l’Assemblée nationale reprenne à son compte ces stéréotypes anti parlementaires.

Mais cette réduction est d’autant plus regrettable que ce faisant, ces discours mélangent « des choux et des carottes » en mélangeant d’une part ce qui relève de la loi et d’autre part ce qui relève de la politique, au sens de politique publique. Faire la loi ce n’est pas faire la politique.

Si nous nous laissons aller à penser que tout problème suppose une loi pour être résolu, alors nous serons effectivement tentés en permanence de penser que nos lois prennent trop de temps pour être élaborées et qu’elles sont inefficaces.

Mais est-ce bien là l’objet d’une loi ? Nos lois doivent dire ce qui nous rassemble le plus largement. Elles doivent tracer les limites de nos interdictions et de nos obligations. Mais entre ces deux limites elles dessinent aussi l’immense espace du possible, qui est lui le lieu de nos libertés individuelles et collectives, le lieu du déploiement, entre autre, de nos vies personnelles, du travail et des politiques publiques.

Tous les citoyens français vivent sous l’empire des mêmes lois, et pourtant cela ne nous empêche pas, chacune et chacun, de vivre nos vies selon des chemins et des choix différents. Dans un même environnement juridique des entreprises déploient des modes d’organisation, des relations sociales, forts différents. Les communes qui composent notre pays développent des politiques publiques très diverses, tout en étant soumises aux mêmes lois. Deux gouvernements successifs pourraient mener des politiques opposées tout en ne changeant aucune loi…

Ainsi est-il urgent de nous déprendre de cette confusion entre loi et politique publique. Là serait probablement un préalable à une recherche d’efficacité. C’est au pouvoir exécutif qu’il revient d’élaborer et de conduire des politiques publiques avec la force de ses administrations. C’est au pouvoir législatif qu’il revient de délibérer. La forme de cette délibération importe plus que les caractéristiques personnelles de celles et ceux qui composent notre « représentation nationale ». C’est le caractère transparent des échanges associé à la discussion contradictoire qui permettent d’élaborer des lois qui rassemblent le plus largement possible. Cela est tout aussi nécessaire pour le travail de contrôle de l’action du gouvernement et celui de l’évaluation des politiques publiques. C’est en fonction de ces objectifs spécifiques et forts différents que peuvent être pensées l’efficacité du gouvernement d’une part et l’efficacité du parlement d’autre part. Vouloir confondre les deux dans un tout indistinct revient à contester un point essentiel de tout régime démocratique, à savoir la division des pouvoirs et à se satisfaire d’une illusion facile, trompeuse et mensongère quant à ce que doivent « produire » ces institutions différentes.

Nos institutions ne sont pas une chaine de commandement. Il nous faut d’abord être au clair sur ce que nous en attendons pour ensuite penser le fonctionnement et les critères d’efficacités que nous pourrions leur appliquer.

L’organisation politique du pouvoir exécutif

Laissons au gouvernement le soins de dire comment il entend s’organiser d’un point de vue administratif, nous aurons par contre à discuter de son organisation politique. Quel équilibre pour notre binôme exécutif entre le Président de la République et le Premier Ministre ? Qu’il faille une meilleure coordination gouvernementale entre les ministres est probablement un objectif qui peut être partagé. Mais cela doit-il se faire comme aujourd’hui par une mise sous coupe réglée de Matignon avec la mise en place de conseillers communs avec l’Elysée et une réduction des moyens politiques des ministres avec une réduction de la taille de leur cabinet ? Ne serait-ce pas au Premier Ministres d’avoir réellement les moyens de gouverner, au quotidien, alors que la fonction présidentielle, comme s’y était pourtant engagé le candidat Macron, devrait donner du sens, regarder le temps long, en un mot « présider » ?

Ceci pose évidemment la question des conséquences de l’instauration du quinquennat et de l’inversion du calendrier des élections présidentielles et législatives. Faut-il découpler ces deux élections ? Sachant que le Premier Ministre est responsable devant le Parlement, ce que n’est pas le Président de la République. Faut-il une durée de mandat plus longue pour le Président de la République ? La Commission Bartolone – Winock précédemment mentionnée avait majoritairement (mais pas unanimement) opté pour un septennat non renouvelable. Mais la question même de l’élection du Président de la République au suffrage universelle est-elle un sujet tabou ?

Alors que nous voyons là des sujets majeurs aujourd’hui non discutés s’agissant de l’organisation du pouvoir exécutif, sont déjà annoncées une réduction de 30% du nombre de députés, l’introduction d’une « dose » de proportionnelle, un moindre temps pour le travail législatif, etc. Comme si tout cela allait de soi.

Nous pouvons relever trois affirmations récurrentes. Il faudrait moins de députés, qu’ils légifèrent moins longtemps et plus vite, et qu’ils se consacrent principalement à l’évaluation.

Qu’il faille prendre moins de temps pour légiférer, au prétexte d’une lenteur alléguée au parlement, est, nous l’avons dit, une affirmation que nous contestons fermement.

Qu’il faille moins de députés est une affirmation en l’état non justifiée, non argumentée. Nous retrouvons ici la fausse magie des chiffres. Comment est-il « calculé » que 400 serait le bon, le juste nombre de députés ? Quel serait le fonctionnement optimal du parlement ? À nouveau nous retrouvons ici cette approche managériale, cette réduction d’une réalité complexe à quelques chiffres trompeurs, une facilité fautive.

Une telle réforme conduirait par exemple à diviser par deux le nombre des circonscriptions, et donc à doubler leur taille. Est-ce bien ainsi que nous pourrons renforcer le lien entre les députés et les citoyen(ne)s, rendre la procédure législative plus ouverte et participative ? Certes Internet est un outil qui peut être mis au service d’une citoyenneté renforcée, plus continue, mais pensons-nous sérieusement que toute notre citoyenneté et notre rapport aux élus qui ont à faire la loi commune pourra se satisfaire de quelques applications sur nos téléphones portables et de quelques sites Web… La réponse est dans la question.

Qu’il faille plus et mieux évaluer les lois et les politiques publiques est un diagnostic partagé. Mais qu’en est-il aujourd’hui ? Dans son fonctionnement quotidien, l’Assemblée nationale manque parfois cruellement de moyens pour que les députés puissent effectivement répondre à toutes leurs missions. Combien de missions d’information ne peuvent pas voir le jour non pas faute de députés mobilisés mais faute de moyens humains des Commissions ? Combien de projets d’évaluation de politiques publiques passent tous les ans à la trappe faute de moyens humains du Comité d’Evaluation et de Contrôle et non pas faute de sujets identifiés par les députés ?

Ainsi la question des moyens du parlement doit être assumée et il n’est pas possible de la penser de manière comptable sous l’angle de la réduction du nombre de députés sans avoir préalablement défini les missions confiées et les résultats attendus.

 

[1]  » De fait, les comparaisons internationales relativisent les accusations de lenteur parfois formulées contre le Parlement français. Le délai moyen, en France, d’adoption des projets de loi, hors lois de finances, lois de financement de la sécurité sociale et conventions internationales, est de 149 jours. Cette durée est inférieure à celle qui a cours au Royaume-Uni (164 jours), en Italie (180 jours), aux Pays-Bas (environ 400 jours) et en Suisse (481 jours). Elle est comparable aux durées moyennes d’adoption des lois en Irlande (147 jours), en Belgique (149 jours) et en Allemagne (156 jours). Seuls les parlements monocaméraux ont une procédure législative significativement plus rapide : la Hongrie (34 jours), le Danemark (64 jours), la Suède (72 jours) et la Norvège (86 jours).  » Refaire la démocratie, Rapport n°3100 de l’Assemblée nationale – XIVème législature – Groupe de travail sur l’avenir des institutions.

 

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