Refaire la Démocratie (III) : UN USAGE PLUS DÉMOCRATIQUE DE NOS INSTITUTIONS pour une fabrication de la loi plus ouverte et de meilleure qualité. Deux exemples d’évolutions possibles de la procédure parlementaire. (Dominique RAIMBOURG – Philippe QUÉRÉ)

Les difficultés d’une révision constitutionnelle.

Face aux défis et enjeux présentés dans les deux articles précédents de cette petite série, la clef se trouvera-t-elle dans une réforme de notre constitution ? Cette étape sera peut-être nécessaire, nous le verrons dans les débats des prochains mois. Mais que nous nous projetions dans le cadre d’une constitution révisée, ou que nous considérions notre constitution actuelle, il se posera de toute façon la question de l’usage que nous faisons de nos institutions.

En effet, face à ces enjeux, le premier réflexe qui vient à l’esprit est de penser à une révision constitutionnelle. Il parait simple de réformer par exemple l’article 9 de la constitution qui indique :  » Le président de la République préside le Conseil des Ministres. » Il suffirait de confier cette présidence au Premier Ministre pour que le régime redevienne plus parlementaire. Le Premier Ministre dépend en effet des députés qui peuvent renverser son gouvernement. C’est oublier combien la révision de la Constitution, organisée dans son article 89, est difficile à mettre en œuvre. Elle suppose soit un référendum, où les citoyens sont tentés de sanctionner le pouvoir plutôt que de répondre à la question, soit un vote à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés par les députés et les sénateurs réunis en Congrès (à Versailles).

Une autre pratique des institutions pour gagner en qualité de la loi, en participation citoyenne, en articulation avec le droit européen, en représentativité de la délibération, le tout sans perdre de temps est possible

S’il ne faut pas abandonner la question de la révision constitutionnelle, d’ores et déjà d’autres pratiques sont possibles.

Par exemple il serait possible, par une loi organique, de modifier le calendrier électoral. Fixer les élections législatives avant les présidentielles redonnerait de l’importance au débat politique dans chaque circonscription. Cela obligerait le Président élu à respecter le contrat de gouvernement avec sa majorité.

Mais nous voulons ici nous arrêter sur des aspects de la procédure parlementaire pour essayer de faire la démonstration qu’il est possible de gagner en qualité de la loi, en participation citoyenne, en articulation avec le droit européen, en représentativité de la délibération, sans perdre de temps…!

Avant l’étude d’un projet de loi gouvernemental, la place de l’étude d’impact

Généralisée depuis la réforme constitutionnelle de 2008, l’étude d’impact est constituée d’un ensemble de documents qui définissent les objectifs poursuivis par le projet de loi. Ils recensent les options possibles en dehors de l’intervention de règles de droit nouvelles, ils exposent les motifs du recours à une nouvelle législation. Enfin, ils analysent les conséquences attendues et ils essaient de mesurer le coût en moyens humains et financiers de la réforme envisagée.

L’étude d’impact pourrait-être et devrait-être un élément clef de la préparation du travail législatif. Ce devrait être un outil pour renforcer les droits de l’opposition et par là contribuer à un meilleur débat contradictoire. Ce devrait être la base d’une méthode de travail qui irait de l’amont (l’écriture du texte) jusqu’à l’aval (l’évaluation par le Parlement des effets positifs et négatifs de la réforme votée). Ce devrait être un levier pour améliorer l’articulation entre la procédure législative nationale et la procédure législative européenne. Enfin cela devrait permettre de mieux associer les citoyennes et citoyens à la procédure législative. Malheureusement les contraintes de temps de la procédure parlementaire empêchent la réalisation de ces avancées.

Cela est d’autant plus vrai que les études d’impact sont communiquées la plupart du temps tardivement par le gouvernement ce qui interdit de les discuter serieusement. De plus leur contenu est parfois assez sommaire. Ainsi, s’agissant du projet de loi visant à rétablir la confiance dans la vie publique, l’avis du Conseil d’État sur son étude d’impact a été particulièrement et inhabituellement sévère, soulignant que « l’étude d’impact du projet de loi, transmise seulement le 07 juin 2017, soit la veille de l’examen du projet par la section de l’intérieur, ne répond qu’en partie aux exigences de l’article 8 de la loi organique n°2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution. (…) le Conseil d’État estime qu’elle doit être enrichie et complétée (…). »

Mais une simple modification législative pourrait lever ces blocages et ouvrir l’ensemble de ces perspectives.

Il suffirait en effet, comme les députés Nouvelle Gauche l’ont proposé par amendement sur le projet de loi organique n°99 de Régulation de la vie publique (amendement rejeté par la majorité la République En Marche), de légèrement modifier la loi organique n°2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, en prévoyant que l’étude d’impact d’un projet de loi soit adressée au parlement quelques semaines avant le projet de loi auquel elle se rapporte, et non plus simultanément.

Ce faisant, cette modification législative imposerait au gouvernement une nouvelle méthodologie, plus exigeante, pour la réalisation des études d’impact. Celles-ci ne pourraient plus se résumer à une justification a posteriori d’un projet de loi déjà totalement rédigé mais bien s’inscrire dans une démarche de diagnostic préalable et d’exploration des possibilités législatives et non législatives et présentant des objectifs aussi précis que possibles.

De plus, cette modification législative créerait du temps. Non pas en allongeant la procédure législative, mais en faisant se superposer la fin du travail du gouvernement et le début du travail du parlement.

Le règlement intérieur de l’Assemblée nationale pourrait être modifié sur la base de cette évolution de la loi pour tirer tous les bénéfices de ce temps gagné.

Premièrement le parlement pourrait nommer son rapporteur au fond dès la transmission de l’étude d’impact pour engager le travail de réflexion dont les auditions. Précisons que le rapporteur au fond est le ou la député(e) chargé d’étudier le texte, de proposer des modifications, de le présenter d’abord devant sa commission et ensuite en séance plénière de l’Assemblée.

Deuxièmement il serait possible de systématiser, dès ce stade précoce de la procédure, la nomination du rapporteur d’application. C’est une fonction réservée à l’opposition. Cela lui permettrait de produire une analyse critique de cette étude d’impact. Un droit de l’opposition non pas pour s’opposer au sens de « dire et faire le strict opposé de la majorité », mais un droit de l’opposition pour rendre effectif le pluralisme de la procédure parlementaire. Seul ce pluralisme peut garantir le caractère représentatif de celle-ci ainsi que son enrichissement par la prise en compte d’un plus grand nombre de points de vues.

Troisièmement cette discussion de l’étude d’impact pourrait être enrichie par un renforcement de la possibilité offerte aux citoyennes et citoyens d’y concourir en ouvrant une véritable consultation citoyenne sur ces documents. Le rapporteur d’application pourrait être le rapporteur de cette consultation citoyenne. Aujourd’hui l’article 83 du règlement intérieur de l’Assemblée nationale se limite à la possibilité pour les citoyens de déposer des avis sur l’étude d’impact rendue publique. Il n’organise d’ailleurs pas la procédure de dépôt de ces avis.

En effet le contenu et la forme de rédaction d’une étude d’impact sont beaucoup plus accessibles qu’un projet de loi qui est un texte juridique. L’étude d’impact se prêterait très bien à une large consultation citoyenne, en amont de l’arrivée du projet de loi lui-même, grâce à ce temps gagné dans la procédure. Ce qui n’empêcherait pas la poursuite de cette consultation citoyenne pendant toute la durée du travail parlementaire sur un texte, jusqu’au stade de son évaluation.

Quatrièmement, un(e) député(e) de la Commission des Affaires Européennes pourrait être associé(e) à cette analyse critique de l’étude d’impact. En effet cette étude doit exposer avec précision l’articulation du projet de loi avec le droit européen en vigueur ou en cours d’élaboration.

Alors que la défiance de françaises et des français à l’égard de leurs institutions démocratiques est notamment nourrie par une suspicion très forte quant à un poids excessif des règlementations et normes de l’union européenne sur notre production normative nationale, une telle amélioration ne pourrait que contribuer au rétablissement de cette indispensable confiance dans la vie publique.

Le constat d’un insuffisant suivi et accompagnement de la procédure d’élaboration des normes de l’Union européenne par notre parlement a d’ailleurs déjà été formulé au sein même de l’Assemblée nationale, ainsi par exemple dans le rapport n°4542 sur le bilan d’activité de la Commission des Lois pour la XIVème législature, qui se questionnait sur des évolutions de procédure à envisager.

Voici donc comment un autre usage de nos instituions, sur un point particulier de la procédure parlementaire, peut engendrer des gains qualitatifs significatifs pour la qualité de la fabrication de la loi.

Et une telle approche peut être élargie à toute la procédure parlementaire.

L’étude d’un projet de loi

Sans pouvoir ici examiner la totalité de la procédure parlementaire, prenons un tout petit peu de temps pour décrire succinctement le parcours d’un projet de loi. Tout d’abord les parlementaires auditionnent et écoutent beaucoup. Mais il s’agit toujours de forces sociales, politiques, économiques et sociétales organisées. Il est difficile à un citoyen non organisé de se faire entendre.

Ensuite il faut comprendre le mécanisme de prise de décisions qui est assez complexe. Lorsqu’un projet de loi du gouvernement (statistiquement les plus nombreux) ou une proposition de loi d’un parlementaire est soumis à l’Assemblée ou au Sénat, la décision se prend en trois temps et dans trois lieux différents.

Tout d’abord chaque groupe politique (un groupe est l’émanation au Parlement des partis politiques, à quelques nuances près) désigne en son sein un responsable. Ce parlementaire est chargé d’étudier le texte puis de l’exposer devant son groupe. Ce dernier va alors décider quelle position il adopte sur le texte et sur les modifications à y apporter. On comprend donc qu’une grande partie de la décision finale se fait à l’intérieur des groupes politiques.

En parallèle, le texte est confié à une des huit commissions de l’Assemblée. La commission désigne un rapporteur, de la majorité si c’est un projet de loi gouvernemental ou de la couleur politique du porteur de la proposition de loi si c’est un texte d’origine parlementaire. Est désigné un co rapporteur d’opposition. Les rapporteurs étudient le texte, procèdent aux auditions puis présentent leur travail dans une séance de la commission. La commission composée de 70 à 80 députés vote le texte, article par article, vote les modifications (amendements). Ces séances, retransmises sur la télévision de l’Assemblée, peuvent être l’occasion de compromis entre majorité et opposition.

Le texte adopté par la commission vient ensuite en séance dans l’hémicycle. Participent habituellement à cette séance entre 30 à 50 députés, soit une partie des membres de la commission et les députés qui s’intéressent à la matière traitée par le dit texte. Participe également le ministre chargé du texte. Le vote se fait article par article et amendement par amendement. En règle générale, il s’agit d’une séance de validation du texte de la commission et il y a peu de modifications importantes. Enfin le texte est souvent renvoyé pour le vote final au mardi suivant, après les questions d’actualité, où les 577 députés votent après de brèves explications.

Cette longue et pourtant schématique présentation à pour but d’avancer trois propositions.

On comprend que la décision est prise très en amont de la séance publique. On comprend également que le rapporteur et les responsables désignés par les groupes politiques sont des acteurs clefs de la prise de décision. Les citoyens non organisés devraient pouvoir faire valoir leur point de vue par simple courriel auprès d’eux. Cela suppose que les noms des rapporteurs et des responsables soient publics, et surtout que ces informations soient facilement accessibles.

Ensuite, sur un nombre limité de textes, les groupes politiques devraient pouvoir imposer au rapporteur ou à un rapporteur spécial l’organisation d’une consultation des citoyens notamment par Internet. Cette consultation serait supervisée par une des nombreuses associations du type Parlement et Citoyen pour en garantir l’objectivité.

Enfin plusieurs semaines avant le dépôt d’un texte important, le gouvernement devrait déposer une note d’intention exposant les objectifs du texte à venir, les problèmes qu’il doit résoudre. Cela permettrait au Parlement de réfléchir notamment à la nécessité ou pas d’adopter une nouvelle loi pour trouver une solution au problème posé. Ce pourrait être, ici encore, l’occasion d’une consultation des citoyens non organisés sur le modèle exposé ci-dessus. Cette démarche pourrait être complémentaire ou alternative, selon les textes, à la méthode proposée précédemment sur les études d’impact.

 

Conclusion de cette petite série d’articles

C’est en distinguant mieux les fonctions de nos institutions, entre politiques publiques et lois, que nous pourrons renforcer conjointement démocratie et efficacité et non pas renoncer à l’une au nom d’une fausse conception de l’autre.

C’est en distinguant la vision à long terme qui relève du présidentiel et l’action au quotidien qui relève du premier ministre que nous pourrons mieux organiser la dualité du pouvoir exécutif entre la fonction présidentielle et la fonction primo ministérielle.

C’est en assumant le coût financier de notre démocratie et en renonçant à faire des coupes claires dans les moyens du Parlement que nous pourrons faire vivre un réel équilibre des pouvoirs.

C’est en réformant la procédure parlementaire que nous pourrons directement toucher à des enjeux essentiels comme l’équilibre de nos pouvoirs, la place du citoyen dans notre démocratie, la qualité et la forme de la délibération démocratique, l’articulation de notre démocratie nationale avec les institutions de l’Union européenne, etc.

Ce renforcement du parlement, ces améliorations de nos procédures au service d’une délibération démocratique élargie et continue, ne sont pas le souci du pouvoir exécutif. Il appartient aux parlementaires, dans leur diversité, mais avec l’objectif commun de défendre cette institution essentielle de notre démocratie, de mener cette bataille politique essentielle.

Il est plus nécessaire que jamais de ne pas de réduire et d’affaiblir, le parlement. Il faut au contraire donner au Parlement une force nouvelle pour en faire le lieu de la délibération démocratique transparente, exigeante et continue dont notre société fragmentée, fracturée, divisée, a plus besoin que jamais.

 

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