Catégorie : Légiférer par ordonnances

Justice pour mineurs : quand le gouvernement court-circuite le Parlement

< Retrouvez ici notre tribune parue dans Libération le 17 janvier 2019 >

La nécessité d’une réforme de la justice des mineurs est avérée. Par exemple, l’idée d’une procédure accélérée pour un jugement rapide sur la culpabilité, suivie d’une césure pour laisser le temps d’évaluation avant le prononcé de la peine est une revendication de longue date de nombreux juges des enfants.

Cependant, l’annonce pendant l’examen du projet de loi sur la Justice, par la garde des Sceaux, du dépôt par le gouvernement d’un amendement visant à se faire habiliter à légiférer par ordonnances pour réformer la Justice des Mineurs, a été une grande surprise. Voici le Parlement en passe d’être dessaisi de ce sujet avant même d’en avoir été saisi… Pourtant une telle réforme appellerait un débat public pluraliste et transparent que seul le Parlement peut offrir à notre société.

De la nécessité d’un débat public

Un débat public est nécessaire pour garantir la qualité de la loi. Un projet de loi est accompagné d’une étude d’impact qui examine l’état de l’existant et qui précise les raisons pour lesquelles il faut changer la loi et au-delà les pratiques. Le débat parlementaire permet à des avis autres que ceux du gouvernement de s’exprimer. Un projet de loi d’habilitation à prendre des ordonnances est accompagné d’une étude d’impact réduite, quant à un simple amendement comme celui du gouvernement il en est totalement dépourvu. Le gouvernement fait le choix de priver la société des garanties de qualité de la nouvelle loi, de transparence dans son élaboration et de pluralisme dans sa discussion.

Un débat public est ensuite nécessaire pour construire un compromis autour de la future loi et donc des futures pratiques qu’elle induira. C’est d’autant plus nécessaire que la justice des mineurs est souvent incomprise. La délinquance des mineurs est très visible alors que la réponse judiciaire est invisible pour les victimes, les policiers, les élus locaux et les citoyens, hors les cas d’incarcération ou de placement du mineur. Cette invisibilité de la réponse judiciaire est justifiée par la nécessité de protéger l’anonymat du mineur poursuivi. Mais cette invisibilité nuit à la crédibilité de cette justice. Il faut se souvenir que la justice est destinée aux coupables et aux victimes mais qu’elle doit être vue par l’ensemble des citoyens. Un débat aurait permis d’expliciter le fonctionnement de cette justice et lui aurait peut-être permis de trouver le moyen de rendre compte de son travail.

Un débat public aurait par ailleurs permis de rappeler que les mineurs délinquants sont aussi des mineurs en danger. Nous aurions pu alors nous interroger sur le bilan des prises en charge séparées des jeunes délinquants (par la Protection Judiciaire de la Jeunesse) et des jeunes en danger (par l’Aide Sociale à l’Enfance dépendant des conseils départementaux). La prise en charge des adolescents en difficulté postule l’articulation de nombreuses politiques publiques (éducation et santé notamment). Or, dans la manière dont ces institutions s’articulent, coopèrent, mettent ou non leurs professionnels en cohérence, se joue une part essentielle de la capacité à construire une autorité contenante mais bienveillante à l’égard des adolescents et non pas une simple autorité sur le modèle classique de l’autoritarisme.

Un peu gênée par cette absence de débat, la garde des Sceaux a imaginé une méthode ad hoc en demandant à ce que soit constitué un «groupe de liaison» de parlementaires pouvant être associé à l’élaboration de l’ordonnance, faisant ainsi de la représentation nationale non plus un Parlement de plein exercice mais un corps intermédiaire que le pouvoir exécutif accepte d’auditionner à l’occasion.

Au temps du 49.3.

Alors que s’ouvre le Grand Débat National dont on nous dit qu’il pourrait déboucher sur une nouvelle version du projet de réforme constitutionnelle, dont l’actuelle version propose de nombreuses mesures affaiblissant les pouvoirs du parlement, une telle démarche crée un fâcheux précédent. Allons-nous voir le gouvernement proposer de reprendre cette novation et faire d’une telle procédure d’habilitation, vaguement agrémentée d’une consultation de quelques parlementaires, une voie ordinaire pour légiférer à l’avenir ? Cela irait tellement bien avec les slogans de «modernité», d’«efficacité» et de «rapidité».

Les dérives de l’actuel gouvernement et de sa majorité pourraient réussir l’exploit de nous faire regretter le bon vieux 49.3. Au moins celui-ci intervenait après un examen en commission et en séance de projets de loi ordinaires accompagnés d’études d’impact complètes. Un summum de démocratie parlementaire… En définitive, égarée dans la conception impérative et pourtant anticonstitutionnelle de son mandat, cette majorité n’accepte de RIC qu’au profit du gouvernement.

Gouverner par ordonnances. Les députés et les citoyens peuvent-ils se saisir de l’étude d’impact ?

L’étude d’impact est un ensemble de documents qui accompagnent le dépôt d’un projet de loi et qui doivent permettre d’en cerner l’ensemble des enjeux juridiques, financiers, sociaux, environnementaux, etc.

Dans le processus législatif ordinaire, l’article 9 de la loi organique n°2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la constitution, stipule que lors du dépôt d’un projet de loi à l’Assemblée nationale ou au Sénat, la Conférence des présidents (instance politique d’organisation de chaque assemblée, qui regroupe le président de celle-ci, les vice présidents, les présidents de commissions et de groupes) de celle-ci ou de celui-ci ont dix jours pour constater une éventuelle carence dans le respect des règles de dépôt d’un projet de loi.

Poursuivre la lecture de « Gouverner par ordonnances. Les députés et les citoyens peuvent-ils se saisir de l’étude d’impact ? »

Gouverner par ordonnances. Une moindre qualité de fabrication de la loi ?

Faut-il faire une nouvelle loi ? Faut-il modifier notre droit ? Faut-il supprimer une loi existante ? Ces questions devraient précéder tout projet de loi.

C’est le sens des études d’impact. Ces documents sont devenus obligatoires depuis la réforme constitutionnelle de 2008. Ils étaient avant facultatifs.

L’article 8 de la loi organique n°2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la constitution définit ce que doit être une étude d’impact accompagnant un projet de loi.

L’exposé des motif du projet de loi organique indiquait bien la fonction de cette étude d’impact : « est joint aux projets de loi déposés un ou plusieurs documents rendant compte des travaux d’évaluation préalable qui ont été réalisés avant la présentation des projets au Parlement. Cette évaluation préalable vise à mettre en oeuvre l’objectif poursuivi par le pouvoir constituant de maîtrise de l’inflation législative et de qualité du processus normatif. »

Cette étude d’impact est constituée d’un ensemble de documents qui doivent exposer avec précision les points suivants :

– l’articulation du projet de loi avec le droit européen en vigueur ou en cours d’élaboration, et son impact sur l’ordre juridique interne ;

– l’état d’application du droit sur le territoire national dans le ou les domaines visés par le projet de loi ;

– les modalités d’application dans le temps des dispositions envisagées, les textes législatifs et réglementaires à abroger et les mesures transitoires proposées ;

– les conditions d’application des dispositions envisagées dans les départements et régions d’outre-mer, en Nouvelle-Calédonie et dans les terres australes et antarctiques françaises ;

– l’évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ainsi que de coûts et bénéfices financiers attendus des dispositions envisagées pour chaque catégorie d’administrations publiques et de personnes physiques et morales intéressées, en indiquant la méthode de calcul retenue ;

– l’évaluation des conséquences des dispositions envisagées sur l’emploi public ;

– les consultations qui ont été menées avant la saisine du Conseil d’État ;

– s’il y a lieu, les suites données par le Gouvernement à l’avis du Conseil économique, social et environnemental ;

– la liste prévisionnelle des textes d’application nécessaires.

Mais dans le cas d’un projet de loi visant à autoriser le gouvernement à prendre des mesures par ordonnances, l’étude d’impact est réduite, comme le prévoit de deuxième alinéa de l’article 11 de la même loi organique. Et les points qui disparaissent ne sont pas anodins.

En effet, ne figurent plus :

– l’évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ainsi que de coûts et bénéfices financiers attendus des dispositions envisagées pour chaque catégorie d’administrations publiques et de personnes physiques et morales intéressées, en indiquant la méthode de calcul retenue ;

– l’évaluation des conséquences des dispositions envisagées sur l’emploi public ;

– les consultations qui ont été menées avant la saisine du Conseil d’État ;

– la liste prévisionnelle des textes d’application nécessaires.

S’agissant du projet de loi annoncé sur le droit du travail, l’absence d’évaluation des conséquences économiques et sociales notamment peut sembler particulièrement surprenant.

Alors même que cette procédure dessaisie le législateur de sa principale prérogative, comment le débat parlementaire peut être convenablement éclairée si de tels éléments de diagnostic et d’analyse sont absents, ou à tout le moins fournis de manière discrétionnaire par le gouvernement, hors de toute obligation légale.

Affirmer qu’une telle procédure de législation par ordonnances, notamment dans ce domaine, serait neutre quant à la qualité de la délibération démocratique et quant à la qualité du processus de fabrication de la loi pourrait prêter à discussion.

Gouverner par ordonnances en début de législature. Est-ce si urgent ? Est-ce si complexe ?

L’article 38 de la constitution qui prévoit la procédure principale d’habilitation à gouverner par ordonnances, stipule que celle-ci est mise à la disposition du gouvernement « pour l’exécution de son programme ».

C’est dans cette mention qu’il faut aller chercher la justification de cette procédure.

Cette mention fait d’abord obligation au gouvernement de préciser dans son projet de loi d’habilitation, les finalités des mesures qu’il se propose de prendre par ordonnances, ainsi que leur domaine d’intervention.

Poursuivre la lecture de « Gouverner par ordonnances en début de législature. Est-ce si urgent ? Est-ce si complexe ? »