Pour sortir de l’état d’urgence, en faire notre état permanent ?

Telle est la proposition qui a été annoncée hier par la presse et dont une version du projet de loi présentée comme postérieure à la Réunion Inter Ministérielle (RIM) sur le sujet est en accès sur le site du journal Le Monde aujourd’hui.

Le gouvernement envisagerait donc de faire entrer dans le « droit commun » les possibilités aujourd’hui réservées à « l’état d’urgence ».

Ainsi serait-il possible de ne plus avoir à prononcer, à décider et à voter l’état d’urgence ou sa prorogation, puisqu’il s’appliquerait en permanence, serait toujours à disposition.

Une telle hypothèse pose de nombreuses questions auxquelles la prochaine majorité parlementaire aura à répondre :

1/ Quelle majorité pour voter une telle réforme législative ?

En effet, à reprendre les débats parlementaires nombreux depuis plus de 18 mois à l’occasion des multiples examens de projets de loi de prorogation de l’état d’urgence, de nombreuses propositions ont été faites, notamment de renforcement des dispositifs que pourrait prévoir l’état d’urgence, mais la proposition de normaliser celui-ci n’est pas apparue fortement.

Ainsi, même dans une majorité qui emprunte et à droite et à gauche, il semble difficile de trouver trace d’un accord a priori sur cette idée.

2/ Quelles limites ?

À l’inverse, plutôt que de rendre le recours aux mesures d’état d’urgence beaucoup plus facile, le législateur avait travaillé à l’hypothèse d’une constitutionnalisation de celui-ci de manière notamment à encadrer beaucoup plus strictement les mesures qu’il permet de décider ainsi que ses conditions d’application et de reconduction.

Par ailleurs, dans le détail des mesures qui peuvent être prononcées, le législateur a progressivement inscrit des jalons, des encadrements, des limitations. Le sujet peut-être le plus sensible se trouve dans la durée des assignations à résidence. Lors du vote de la dernière prorogation de l’état d’urgence, en décembre 2016, un amendement est venu inscrire dans la loi le principe de la limitation à douze mois d’une telle mesure. Le Conseil d’État et le Conseil Constitutionnel ont également commencé à se prononcer sur ce sujet. L’état actuel du droit en la matière est imparfait, notamment du fait que cette modification législative a été faite « à l’intérieur même » d’une période d’état d’urgence, ce qui a empêché le législateur d’aller aussi loin qu’il en avait affiché l’intention notamment dans le rapport de contrôle parlementaire (qui avait évoqué une limite à huit mois).

Mais il existe actuellement une limite absolue aux mesures prises dans le cadre de l’état d’urgence, c’est la fin de l’état d’urgence lui-même. Ainsi par exemple, depuis le début de l’usage actuel de ce cadre juridique, à la fin de chaque « période », l’ensemble des mesures d’assignation à résidence tombaient, et devaient être réexaminées et soit reprises soit abandonnées pour le début de la nouvelle période.

Quid du devenir de ce garde fou qui est à ce jour le plus sûr s’il n’est plus nécessaire de prononcer une période d’état d’urgence pour avoir recours aux diverses mesures qu’il permet ?

Et s’il y avait une fin à l’état d’urgence, c’est qu’il y avait un début ! Or Pour être prononcé, l’état d’urgence devait être justifié au regard de la caractérisation d’un risque, d’une menace spécifique, et, même si cela était de manière parfois très souple, les mesures prises devaient pouvoir d’une manière ou d’une autre être justifiées au regard de la caractérisation de cette menace. Si l’état d’urgence n’a plus à être prononcé, il n’a plus être justifié, mais par la même la question se posera de la justification possible ou non de chaque mesure.

La version du projet de loi qui a été diffusée aujourd’hui place toutes les mesures dans le cadre de la lutte contre le terrorisme. Mais deux questions au moins apparaissent sur ce point. D’une part, qui appréciera la réalité de « l’exposition particulière à un risque d’acte de terrorisme » ? D’autre part, qu’en sera-t-il des autres circonstances dans lesquelles des mesures d’état d’urgence pourraient, dans le cadre légal actuel, être utilisées, comme par exemple des situations de pandémies ?

3/ Quel contrôle ?

Lors des dix huit mois passés sous état d’urgence depuis les attentats du 13 novembre 2015, la loi codifiant ce régime d’exception a été ajustée, modifiée régulièrement lors des votes de prorogation.

Parmi les modifications substantielles figure l’instauration d’un contrôle parlementaire. Alors que l’état d’urgence organise pour une durée limitée un élargissement du périmètre du pouvoir exécutif, du pouvoir administratif, au détriment des prérogatives ordinaires de l’autorité judiciaire, le législateur a souhaité qu’un contrôle renforcé du parlement sur le gouvernement puisse être effectué.

Ce contrôle a été réel, il a progressivement été renforcé, notamment à l’occasion du vote de prorogation de juillet 2016 lors duquel un amendement au texte est venu faire obligations à toute administration prenant des actes sur le fondement de l’état d’urgence d’en adresser copie au parlement.

Comment un tel contrôle renforcé, qui lui aussi excède le cadre ordinaire du contrôle parlementaire, pourrait-il être organisé, codifié, si les mesures de l’état d’urgence étaient inclues dans le droit commun ?

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