Moralisation de la vie politique. D’où partons-nous ? (03) De la défiance pour retrouver la confiance ? Transparence ou contrôle ?

C’est là tout le paradoxe de ces dispositifs de moralisation de la vie publique. Alors qu’ils affichent l’objectif de rétablir de la confiance, dans les élus, dans les institutions, ils utilisent pour cela les outils de la défiance.

Cette tension n’a pas manqué de se manifester lors des débats ayant accompagné l’examen des derniers textes en la matière et peuvent soulever de réelles questions.

Lors de son audition par la Commission des Lois de l’Assemblée nationale à l’occasion de la présentation des projets de lois de transparence de la vie publique le 4 juin 2013, le Ministre délégué chargé des relations avec le Parlement, M. Alain Vidalies, déclarait notamment :

« Les deux projets de loi que je vous présente visent à mettre en oeuvre un principe politique que nous connaissons tous, celui de la confiance que doivent avoir les citoyens en ceux qui gouvernent, jugent ou administrent. Cette confiance, au fondement même de la République et de la démocratie, ne saurait prospérer que si l’intégrité et l’impartialité des responsables publics ne peuvent être mises en doute. (…) Le souverain, c’est-à-dire le peuple, ne peut en effet accepter de déléguer ses pouvoirs à des gouvernants que s’il a l’assurance que ces derniers servent exclusivement l’intérêt général, et non leurs intérêts propres. »

Et d’ajouter :

« Cette transparence, qui n’est qu’une forme continuée de la souveraineté populaire et du respect dû à nos concitoyens, est une exigence républicaine et non une concession à la mode ou aux nouvelles technologies. »

Ainsi une relation était posée entre confiance du peuple d’une part, intégrité et impartialité des élus d’autre part, par l’intermédiaire de la transparence.

Mais si la transparence est « une forme continuée de la souveraineté populaire », est-il possible d’y mettre des limites ?

Dans son introduction au rapport de la Commission des lois sur ces mêmes textes, le rapporteur Jean-Jacques Urvoas proposait un regard différent :

« Les deux projets de loi soumis à l’examen de votre commission des lois sont placés, comme leurs devanciers en 1988, sous les auspices du principe de « transparence ». L’on ne peut bien sûr qu’approuver sans réserve une telle orientation s’il s’agit de lutter contre l’opacité, vue comme le corollaire de la dissimulation, porte ouverte à la transgression de la loi. Prenons garde cependant comme nous y invitait le regretté Guy Carcassonne, aux dangers auxquels pourrait exposer une vision absolutiste de l’exigence de transparence, qui peut parfois représenter « un choix de paresse, contraire aux principes élémentaires de la liberté: plutôt que d’établir la preuve d’une infraction ou d’un dysfonctionnement, s’ils se produisent, l’on en renverse le fardeau en imposant, par la transparence et dans l’espoir naïf que cette exigence préviendra tout manquement, de rendre des comptes a priori ». (Guy Carcassonne, « Le trouble de la transparence », Pouvoirs, 2001, n°97, p. 23).

C’est dans cette optique – celle consistant à faire primer l’efficacité des contrôles sur les vertus illusoires d’une transparence sans borne – qu’ont travaillé votre rapporteur et votre commission des lois.

Il n’est, en effet, pas sans intérêt de rappeler l’ambition qui porte ces textes. C’est de leur objectif ultime que dépend leur sens. C’est cette perspective qui en détermine les orientations.

Ainsi, cet horizon est-il celui de l’exemplarité ou de la transparence de la vie publique ? Pour votre rapporteur, seul doit compter la nécessité de garantir l’effectivité d’un contrôle optimal, qu’aucun intérêt particulier ou aucune raison prétendument supérieure ne saurait venir entraver. »

Et de poursuivre son raisonnement :

« Il est une multitude de domaines dans lesquels la transparence a eu un effet indubitablement bénéfique; il en est sans nul doute tout autant où, au nom de l’intérêt général, elle gagnerait encore à s’imposer. Cependant, si l’on considère, comme votre rapporteur, qu’il est certaines informations dont l’essence même implique qu’elles ne soient pas divulguées, il s’ensuit fort logiquement que son champ d’application doit être balisé.

Ainsi, la transparence peut constituer une solution adaptée en certaines circonstances et pas en d’autres. C’est une réponse ciblée, non un remède universel. »

Nous voyons là pointées, argumentées, défendues, à la fois une limite intrinsèque et une limite extrinsèque au principe de transparence.

D’une part, il est fait allusion à une possible illusion sur l’efficacité de la transparence. Ce point n’est pas ici développé. Faut-il le comprendre comme le fait que la mise à disposition de toutes les informations ne garantie pas un réel contrôle ? En tout état de cause, c’est bien sur cette question du contrôle que la rapporteur veut mettre l’accent, en questionnant le réel objectif de ces lois : le contrôle, ou la transparence ? Le rapporteur défend ici le principe du contrôle, ce qui renvoie la transparence à un rôle de moyen parmi d’autres au service de ce contrôle.

D’autre part, il est fait allusion à la nature des informations qui ont à être contrôlées, dont il est dit que certaines sont par essence non divulgables. Cela sera évoqué à d’autres moments de ce rapport et de ce débat parlementaire, la question du respect de la vie privée par exemple est un principe qui peut venir en contradiction avec le principe de transparence. Quel équilibre trouver pour concilier ces deux exigences ?

Les lois de 2013 vont créer la HATVP (Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Politique). Beaucoup d’informations vont devenir publiques, mais certaines vont rester d’un accès réglementé et certaines confidentielles. Sans que cela soit comparable terme à terme, le sujet, l’enjeu, la méthode, sont à rapprocher du fameux « regimen morum » de la Rome Antique, qui donnait à des magistrats Censeurs, un pouvoir d’investigation très fort dans la vie, les moeurs, des Citoyens Romains pour valider ou invalider leur accès ou leur maintien à certaines charges. Ce régime de surveillance des moeurs visant en définitive à ce que l’autorité du Sénat dépassa la somme des autorités individuelles.

La question est alors pour les citoyennes et citoyens de savoir s’ils font confiance au contrôleur, ce qui renvoie notamment à la question de la séparation des pouvoirs.

La séparation et l’équilibre des pouvoirs, le contrôle des pouvoirs les uns par les autres, est-elle la condition sine qua non d’une confiance qui puisse faire l’économie de la tentation de la transparence généralisée ?

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